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厘清環(huán)境管理、環(huán)境事業(yè)和環(huán)境市場及其之間的
在十三五時期我國經(jīng)濟新常態(tài)大邏輯下，環(huán)境管理機遇和挑戰(zhàn)并存。污染欠賬多、污染隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、政策執(zhí)行走樣、排污費的覆蓋面窄、收取率低等，制約環(huán)境管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對我國環(huán)境污染的嚴重性和復雜性、生態(tài)環(huán)境形勢的嚴峻性，以及污染治理的艱巨性和長期性，應當有一個清醒的認識。扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的狀況，滿足城鄉(xiāng)居民日益高漲的環(huán)境訴求，必須調(diào)整環(huán)境管理思，加快改革步伐，扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護弱勢格局，厘清環(huán)境管理、環(huán)境事業(yè)和環(huán)境市場的關系，形成以排污許可證為依據(jù)的管理主線、以環(huán)境標準為準繩的倒逼機制，以司法裁定為常態(tài)的終身責任追究制度，創(chuàng)造一個人人守法、企業(yè)自覺治理污染和保護環(huán)境的社會氛。
在全面深化改革、建設法治國家、邁向兩個百年、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的進程中，環(huán)境管理應與時俱進，調(diào)整思以適應外部形勢變化的需要，加快改革以打破制度藩籬，扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的狀況，滿足城鄉(xiāng)居民日益高漲的環(huán)境訴求，促進人與自然和諧發(fā)展，邁向生態(tài)文明新時代。
一、環(huán)境保護面臨的機遇和挑戰(zhàn) 在十三五時期我國經(jīng)濟新常態(tài)的大邏輯下，增長速度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長方式和增長動力等均將發(fā)生深刻變化，對環(huán)境管理也將提出新的要求，機遇和挑戰(zhàn)并存。只有抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，才能迎來環(huán)境保護的新氣象。
1.新形勢下的環(huán)境保護機遇 環(huán)境保護得到黨中央、國務院日益重視。十八大把生態(tài)文明建設納入五一體總體布局，要求全面推進經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態(tài)文明建設;天變藍、水變清、地變綠，人居環(huán)境更美好，應成為我國發(fā)展質(zhì)量和效益提高的重要標志。
環(huán)境法治日臻完善。十八屆四中全會要求，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，必須更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。新修訂的《環(huán)境保護法》2015年付諸實施，氣、水、土壤污染防治思日趨清晰，為全面改善環(huán)境質(zhì)量奠定了基礎。
污染物排放強度在下降。隨著我國增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，特別是經(jīng)濟增長速度降低、重化工業(yè)增長對GDP的貢獻下降，污染物排放強度在降低，有利于開創(chuàng)環(huán)境質(zhì)量改善和污染防治的新局面。
污染物排放逼近峰值。隨著我國進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期，大規(guī)模土木工程建設速度的放緩和房地產(chǎn)市場的消化調(diào)整，經(jīng)濟增長與污染物排放增長的脫鉤態(tài)勢已經(jīng)出現(xiàn)，污染物排放峰值拐點臨近，生態(tài)環(huán)境壓力緩解的機會窗口開始顯。
多渠道融資局面可望形成。國家出臺了鼓勵社會資金進入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策，政府和社會資金合作受到激勵，大型國有企業(yè)攜巨資和高新技術進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資本市場上環(huán)保企業(yè)比例增加，為環(huán)境管理和污染治理提供了資金保障。
公眾訴求日益高漲，成為環(huán)境保護的動力。公眾環(huán)境權(quán)益觀增強、環(huán)境公平正義訴求與環(huán)境質(zhì)量改善要求提升，要求政府加大生態(tài)環(huán)境保護投入，加大污染治理和監(jiān)管力度，將成為生態(tài)環(huán)境保護的重要動力。
2.面臨的主要挑戰(zhàn) 當前，我國的環(huán)境污染形勢十分嚴峻，環(huán)境管理面臨巨大壓力。
發(fā)展壓力依然存在。由于我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史任務尚完成，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的收入差距以及中西部地區(qū)的貧困人口等原因，發(fā)展仍是一些地區(qū)的硬道理。有生產(chǎn)就會有排放;讓全體人民共同富裕又不能付出環(huán)境代價，尚無成功先例。
污染欠賬多，污染物排放總量居高不下。噪聲、揚塵等局部性環(huán)境問題，灰霾、水體富營養(yǎng)化等區(qū)域性環(huán)境問題尚完全解決，重金屬污染、永久性有機污染、氣候變化等新的環(huán)境問題相繼出現(xiàn);環(huán)境污染成為人體健康、公共安全和社會穩(wěn)定的潛在影響因素。
污染隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是地區(qū)梯度發(fā)展的理論基礎，也會帶來污染轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實。一些地方招商引資主動引來污染型企業(yè)，一些企業(yè)只排污不治理，形成污染從東部向中西部、從城市向農(nóng)村的蔓延之勢，增加了污染治理和環(huán)境質(zhì)量改善的難度。
政策執(zhí)行走樣。一些法規(guī)僅是原則性表述，執(zhí)法的自由裁量權(quán)較大;一些地方對己有利的就執(zhí)行，上有政策下有對策;一些地方將排污費作為財政來源，排污收費少、覆蓋面窄、收取率低，難以支撐污水處理、垃圾處理等設施的正常運轉(zhuǎn)。
干部選拔和社會風氣不利于污染預防。地方環(huán)保部門一把手由當?shù)卣蚊�，立得住的頂不住，頂�(shù)米〉牧⒉蛔?一些地方優(yōu)先選拔救火式干部，兢兢業(yè)業(yè)的環(huán)保局長很難得到提拔;對環(huán)保法行為的懲罰不愿較真，因為低頭不見抬頭見;一些企業(yè)排污向下看齊劣幣驅(qū)逐良幣的風氣，不利于污染預防和環(huán)境質(zhì)量的改善。
行政管理體制尚不完善。在中央層面，環(huán)境保護職能分散、相互扯皮等問題在一定程度上存在;不同部門發(fā)布的數(shù)據(jù)相互盾，影響政府的權(quán)威和公信力。缺乏技術型官員體制安排，在技術管理和服務崗的人員因為難以提升而流失嚴重。多元化的社會管理體制尚建立。鄰避運動表明公眾意見仍能成為地方環(huán)境決策的依據(jù)。
二、關于我國環(huán)境管理和改革的一些討論 環(huán)境保護是市場失靈領域，應發(fā)揮政府的管理和調(diào)控作用;向污染宣戰(zhàn)是政府職責之所在。環(huán)境管理應當總結(jié)經(jīng)驗，分析問題，轉(zhuǎn)變思，開創(chuàng)環(huán)境保護新局面。
1.在改變?nèi)鮿莸氐耐瑫r，也要優(yōu)化配置內(nèi)設機構(gòu) 環(huán)境保護部雖然列入國務院組成部門，但實踐表明，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落后產(chǎn)能淘汰等缺乏有效手段和政策工具。
與發(fā)達國家相比，我國環(huán)境保護理念和部門設置并不落后，但在環(huán)境管理日�；倪^程中功能減弱。一是年兩會期間的中央人口、資源、環(huán)境座談會取消后，地方黨委對環(huán)境把握和重視程度下降;二是國務院環(huán)委會在環(huán)境保護部僅留辦公室，部際聯(lián)系和協(xié)調(diào)功能減弱;三是全國環(huán)境保護人員僅10多萬，相比污染嚴重的現(xiàn)實明顯不足，有些地方環(huán)保人員靠排污費生存;四是受發(fā)展階段和基本國情所決定，發(fā)展是硬道理被地方政府放在優(yōu)先置，環(huán)境保護是弱勢部門，環(huán)保人員甚至不能進入企業(yè)檢查治污情況。提高我國發(fā)展質(zhì)量和效益，迫切需要改變這種狀態(tài)。
在中央層面，一是處理好與經(jīng)濟部門的關系，按各負其責要求做好分工協(xié)作;二是對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復和統(tǒng)一監(jiān)管，對分散在國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、海洋等部門中的各類公園進行統(tǒng)一管理，既可以減少九龍治水現(xiàn)象，也可以起到簡政作用;三是優(yōu)化內(nèi)設機構(gòu)。即使實行大部制改革，環(huán)境保護也應是專業(yè)化管理部門;將具有公益性的生態(tài)功能統(tǒng)一管理，是一項涉及部門職能調(diào)整、人員分流安置等的系統(tǒng)工程，應在深入研究的基礎上循序漸進地加以推進。當環(huán)保部內(nèi)的處長們在一起討論環(huán)境管理時，感到有職能交叉、關系順了，改革成功也就可期了。
理順中央和地方關系，賦予地方黨委和政府環(huán)境保護責任和權(quán)力。在地方層面，減少管理層級，根據(jù)需要設立環(huán)保局;取消市轄區(qū)級環(huán)保局，由市環(huán)保局直接管理。明確必要的環(huán)保編制，增加公共財政投入，執(zhí)法人員費用支出不能來自排污費;如果人員偏多則應按國務院清查吃空晌部署進行精簡，以提高行政效率。
2.厘清環(huán)境管理、環(huán)境事業(yè)和環(huán)境市場及其之間的關系 盡管環(huán)境保護是政府職能，但仍有環(huán)境管理、環(huán)境事業(yè)和環(huán)境市場之分，對應于政府管理部門、事業(yè)單和企業(yè)。
近年來，我國污染物排放、環(huán)境質(zhì)量改善以及制度建設取得明顯成績，但被居民環(huán)保訴求高漲所淹。網(wǎng)上流行一種觀點，我國環(huán)境質(zhì)量下降、灰霾天氣頻發(fā)與環(huán)保部門工作不力有關。某些領導的文章中提出，政府是生態(tài)產(chǎn)品的提供者，模糊了政府角色。一些地方習慣于項目審批，該用大棒的地方也用胡蘿卜，為尋租留下了空間。中央巡視組通報環(huán)境保護部少數(shù)人干預環(huán)境影響評價，為政府不當干預留下口實。
查閱網(wǎng)站上前些年的環(huán)保回顧文章可以發(fā)現(xiàn)，我國一直將與環(huán)境保護有關的管理、事業(yè)和市場統(tǒng)稱為環(huán)境事業(yè)。不劃清三者邊界，政府部門難免越、錯和缺。政府在環(huán)境管理上的作用是制定規(guī)劃、政策、法規(guī)和標準等，并加強監(jiān)管和執(zhí)行，以保證生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。國務院賦予環(huán)境保護部的職能以及環(huán)境保護原則，無論是誰污染誰治理還是十八屆三中全會提出的排污者付費，均有規(guī)定政府是治污主體。政府不是污染物排放主體，也不應是污染治理主體，而是生態(tài)環(huán)境管理人。
原則上，監(jiān)測和評價的部分工作屬于公益性事業(yè)，執(zhí)法機構(gòu)必須是行政性質(zhì)。監(jiān)測工作既可以由專業(yè)隊伍承擔，也可以由政府出資的事業(yè)單承擔。同樣，環(huán)境影響評價屬于環(huán)境事業(yè)，可以由政府出資單或?qū)I(yè)化機構(gòu)進行。
環(huán)境保護可以發(fā)揮市場機制作用，本質(zhì)是調(diào)整利益相關方關系，提高污染治理和環(huán)境管理的效率。生態(tài)環(huán)境好是全社會共同努力的結(jié)果，是企業(yè)減排、公眾參與和行動的結(jié)果，而不僅僅是由政府管出來的。管理學大師德克指出：產(chǎn)品是生產(chǎn)出來的，而不是管理出來的。如果有人的文明，好的生態(tài)環(huán)境也會遭到破壞，越窮越砍的惡性循環(huán)就是佐證。
3.環(huán)境保護目標指標理應成為轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的約束條件 對我國環(huán)境形勢的判斷爭議較大：有人認為環(huán)境質(zhì)量好了，有人認為整體在惡化;盡管判斷上有差異，但均會提到環(huán)境形勢嚴峻。即對我國環(huán)境污染的嚴重性和復雜性、對環(huán)境污染治理的艱巨性和長期性，應當有一個清醒認識。應處理好目標導向與問題導向、需求導向的關系，設定目標必須切實可行，繞目標確定近中期的重點任務;或以解決害居民健康的重大環(huán)境問題為突破口，問題導向解決突出環(huán)境問題。
十二五國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，將四項環(huán)境保護指標定為約束性指標，這對倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和改善環(huán)境質(zhì)量均是必需的。十三五規(guī)劃中的環(huán)保指標，既應讓地方環(huán)保人員說得清含義，也能讓老百姓親身感受得到。從這個角度看，提出天藍地綠水清和健康為本的定性目標，加上污染物排放的定量指標，可以構(gòu)成指標體系。須知，有些污染物成分具疊加效應，如SO2和NOx;有些可以抵消，如SO2和氨反應后會沉降，因而最好用環(huán)境質(zhì)量指標，避免總量數(shù)據(jù)失真引起爭議。國際經(jīng)驗表明，污染物排放峰值的出現(xiàn)早于二氧化碳;APEC藍經(jīng)驗表明，只要我們想干總能達到目標。2020年出現(xiàn)排放峰值拐點，2025年大氣環(huán)境質(zhì)量得到整體改善，應成為環(huán)境保護的努力方向。
環(huán)境目標一旦確定，就應當發(fā)揮目標導向和指揮棒作用。環(huán)境質(zhì)量改善與否，是檢驗環(huán)保工作績效的尺子。對地方環(huán)境保護主管部門的考核，除考核環(huán)境質(zhì)量外，還應將突發(fā)事件、鄰避運動、群眾上訪的變化等作為評價指標。通過目標導向和評價考核，創(chuàng)造一個人人守法、法不為，企業(yè)自覺保護環(huán)境和治理污染的社會氛，收到事半功倍的效果，實現(xiàn)以最小的經(jīng)濟投入達到環(huán)境質(zhì)量改善的目的。
4.梳理環(huán)境經(jīng)濟政策，促進環(huán)境權(quán)益的公平性 調(diào)整思，用好政策工具，既不能什都管，什都管什也管不好;也不能種了別人的田荒了自己的地，最后老百姓對環(huán)境質(zhì)量還是不滿意。
環(huán)境保護的政策，既可能是公共政策，因為環(huán)境與一個社會成員有關;也可能是專門政策，側(cè)重于推進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展;還可能是環(huán)境經(jīng)濟政策，引導環(huán)境市場的健康發(fā)展。作為公共政策，應當追求公平公正為目標。作為專門性政策，應當追求行政效率的提高、提高政府的公信力;行政效率的提高反過來也會促進環(huán)境質(zhì)量的改善。
環(huán)境經(jīng)濟政策的本質(zhì)是用發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的途徑解決環(huán)境污染問題。收到環(huán)境經(jīng)濟政策的預期效果，既符合國情，又行之有效，需對現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟進行總結(jié)評價。從實際出發(fā)，應提高排污費征收標準，使第三方治污企業(yè)能夠正常運行并有微利，實現(xiàn)污染治理的專業(yè)化、規(guī)�；蜕鐣�。針對汽車氣加重城市灰霾污染的問題，對排放超標的車必須按規(guī)定進行檢測和維護，征收庇古稅并用于大氣污染治理，使城市有潔凈的空氣。
三、應當加大實施力度的政策工具 經(jīng)過40多年的發(fā)展，我國環(huán)境保護政策、法規(guī)和標準已經(jīng)形成體系，國內(nèi)外專家對此已有共識。選擇其中的一些，包括排污許可證制度、環(huán)境標準、責任終身追究制度以及能力建設等，加大實施力度，可以起到事半功倍的作用。
1.以排污許可證的制定、實施和監(jiān)督形成管理主線 排污許可證制度承載了環(huán)保法律、減排責任、技術規(guī)范等方面內(nèi)容，應在原有工作的基礎上細化深化，使之具有法規(guī)效力，加大推進力度。十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，污染物排污許可證制度和企事業(yè)單污染物排放總量控制制度尚不健全。從污染物種類、控制指標、排放方式等方面，不斷健全排污許可證;取得排污許可證的排污者，不得排放污染物;并逐步建立全國范內(nèi)的統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可證制度，為排污權(quán)交易市場的發(fā)展奠定基礎、創(chuàng)造條件。
強化許可證制度的實施監(jiān)督。在我國誠信缺失、劣幣驅(qū)逐良幣的背景下，必須加大執(zhí)行和監(jiān)督力度，扭轉(zhuǎn)守法成本高、法成本低和老板發(fā)財、政府埋單、群眾受害的不合理現(xiàn)象。如果環(huán)保部門與企業(yè)還是警察與小偷的關系，將出現(xiàn)七頂大蓋管不了一頂破草的結(jié)果。改變以往排什，排多少，減多少由環(huán)保部門說了算的情形，企業(yè)須以年報或不定期報告向社會發(fā)布污染物排放和治理情況;必要時經(jīng)第三方論證。對區(qū)域環(huán)境有重大影響的上市公司、國有公司、跨國公司等，必須有報告或報備制度。經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)報告與實際情況不吻合的，如經(jīng)第三方論證，公布第三方并列入黑名單;對偷排污染物的企業(yè)加大處罰力度，形成排污者主動積極減排的外部環(huán)境。
各級環(huán)保管理者，也必須轉(zhuǎn)變思，調(diào)整角色定，把監(jiān)管部門與企業(yè)關系更多地定于伙伴關系，為企業(yè)解決清潔生產(chǎn)技術、降低污染物排放等問題。
2.以環(huán)境保護標準為準繩形成倒逼機制 標準是可以落地的環(huán)保措施。國家應制定環(huán)境保護的一般通則或基準，以減輕單產(chǎn)品的資源投入和污染物排放。我國出臺了眾多環(huán)境標準，但有起到應有效果，公眾誤以為缺乏環(huán)境標準。改變過去從國外直接翻譯的做法，應加強標準研究使之符合國情;加大標準實施力度，要求企業(yè)和公眾做到的，制定人先能做到、自己的親戚能做到、自己身邊的人能做到、自己目廖基及的人能做到。
通過環(huán)境標準，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，進而起到從源頭改善環(huán)境質(zhì)量的效果。具體做法是，對新增產(chǎn)業(yè)，以環(huán)境標準為門檻抓好企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的準入;對存量產(chǎn)業(yè)，以環(huán)境標準為尺子，淘汰落后的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能、技術和工藝，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
用正確的思和方法保護好環(huán)境。有了好的管理思，仍需要有好的實施線圖。將管理和改革思與技術線圖按不同順序組合起來，會得出不同結(jié)果：有好的思也有好的線圖，會收到事半功倍之效。有好的思而有好的技術線圖，好的結(jié)果是好心辦壞事、交了學費;不好的結(jié)果是拍胸口干事、拍屁股走人。有好的技術線圖卻有好的思，可能會事倍功半、得不償失。既有好的線圖也有好的思，好的結(jié)果可能是不按規(guī)矩出牌卻成功了;也可能留下有人愿意收拾的爛攤子。
3.實行賠償制度和責任終身追究制度 通過法律強制、政策激勵和約束，使各級干部、企業(yè)和社會公眾樹立保護環(huán)境的主人翁意識，增強責任感。對企業(yè)和個人反法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的行為，新修訂的《環(huán)境保護法》明確了按日計罰制度，讓法排污者對污染損失進行補償。新加坡的經(jīng)驗告訴我們，當處罰力度足夠大時人們就會守法。可以建立一套目標體系、考核辦法和獎懲機制，對那些不顧生態(tài)環(huán)境目決策、造成嚴重后果的干部，實行終身追究責任制;不能把一個地方的生態(tài)環(huán)境搞得一塌糊涂后，拍屁股走人，從而解決形象工程、政績工程以及亂作為、不作為等問題。
在新常態(tài)下，對環(huán)保法行為的處罰應當創(chuàng)新模式，依據(jù)兩高發(fā)布的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，發(fā)揮司法部門的作用，即環(huán)境法行為的司法裁定和懲罰應該常態(tài)化。最高法院已經(jīng)宣布成立環(huán)境資源審判庭，可探索環(huán)保陪審員制度，由環(huán)保部推薦專家、社會名流參與重大環(huán)境事故的公開審判，并作為提高公眾意識的重大舉措。
4.加強能力建設，形成環(huán)境保護的長效機制 建立排污權(quán)交易市場，推行排污權(quán)交易制度，利用資本市場募集更多資金進入環(huán)境保護領域;發(fā)揮公共財政資金種子作用，引導社會資本投入生態(tài)建設和環(huán)境保護領域。污染治理應更經(jīng)濟。我國電廠脫硫采用了一條昂貴的技術線，一些上了脫硫設施的電廠由于成本原因運行不起，發(fā)展改革委對部分企業(yè)罰款就是例證;如果采用低硫發(fā)電或通過洗洗掉其中的硫鐵礦等前端措施，可以節(jié)省社會總成本。環(huán)境污染治理應留給市場更多的選擇，環(huán)保企業(yè)會選擇實用技術和徑，以降低治污成本;也會在實踐中不斷創(chuàng)新，探索出符合中國國情的解決思和污染治理方案。
加強能力建設。加強污染物排放等監(jiān)測網(wǎng)絡、預報預警、應急管理等設施和公共平臺建設，支持相關領域的技術開發(fā)和推廣應用;加強保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等的宣傳和科普，提高公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的能力和水平。公眾不僅能積極參與，更應從自身做起，從小事做起，盡可能綠色出行，進行垃圾分類，不隨手扔垃圾等。只有社會各界的共同努力，環(huán)境質(zhì)量才能得到改善，生態(tài)文明新時代也才會早日來到!
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